四川大学 长江师范学院管理学院 罗文宝 长江师范学院管理学院 张婷婷
摘要：新型城镇化是党的确定的重大国家战略，是稳增长、转方式、调结构的重要途径。在城镇化建设过程中，大、中、小城市所发挥的作用是不同的。中小城镇是推进国家城镇化快速发展的基础，是拉动地区经济增长的关键所在。文章以彭水县为例，在研究彭水县新型城镇化径的基础上，探讨西部地区中小城镇如何利用自身优势选择城镇化建设径。
关键词：新型城镇化，西部中小城市，特色资源，因地制宜
新型城镇化是党的确定的重大国家战略，是稳增长、转方式、调结构的重要途径。在城镇化建设过程中，大城市和中小城市所发挥的作用是不同的。中小城镇是推进国家城镇化快速发展的基础，是拉动地区经济增长的关键所在，因此，探索中小城市如何进行城镇和建设具有重要意义。本文以彭水县为例，在研究彭水县新型城镇化径的基础上，探讨西部地区中小城镇如何利用自身优势选择城镇化建设径。
一、彭水县新型城镇化建设面临的困境
(一)县城人口密度大、承载压力重、可开发用地少
彭水县位于渝东南武陵山区腹地，地势西北高东南低，以山地丘陵为主，耕地少，素有“七山二水一分田”之说。因此彭水土地资源相对较少，可利用建设的土地资源非常有限，随着农转城人口快速增长，人口密度急骤上升，人地关系渐趋紧张，这严重制约主城的发展；再加上在城镇建设过程中土地开发规划的不合理以及土地利用率低下，县城承载压力不断加重，使城镇化总体建设受到很大的。
(二)城乡发展不均衡，城镇集聚辐射能力弱
合理的城镇体系规划促进了彭水县在城市基础服务设施方面的建设与完善，但在实施城镇建设规划时并没有真正实现城乡一体的协调发展。城镇化率增大的同时，彭水的农村劳动力市场、商品市场并没有太大变化，农民从市场得到的收益仍然很低，农民在城镇市场竞争中没有任何优势。农村公共服务设施建设较之县城仍显落后和单一，城乡居民生活质量差距还很大。产业结构虽然有了较大的调整，但第一产业在实际收入中仍占较大比重，全县P占全市比重增长缓慢，并没有完全发挥城市对乡村的辐射带动作用。
(三)农村人口转为城市户籍与融入城市的矛盾
由于对新型城镇化的大力宣传与建设，更多的农民自愿转为城市户籍人口，使得彭水县近几年的城市人口呈现出快速增长态势，但是，在长期的城乡二元结构下，非均等化的城乡公共服务使得城乡居民在思想观念、技能以及生活习惯上存在着巨大的差异，从农村新转入城镇的人口尚未真正融入城市生活；而且彭水县城资源有限，承载力弱，还无法为大量涌入城镇的农民提供就业与居住保障。
(四)城镇生态环保功能脆弱
在城镇发展建设中，农村户籍人口市民化，部分农地得到休养，退耕还林大幅增加，农村生态得到一定改善。然而，近几年彭水县为加快城镇化建设，加大了对第二产业的投资建设力度，各类工厂排放的垃圾、污水和废气与日俱增，但其治理能力并没有同工业一道获得同步发展，致使城市日益恶化。另外，城市人口过快增加也使得城镇居民产生的生活垃圾和下水道污水超过了县城资源容量以致城镇化的可持续发展。
二、彭水县推进新型城镇化建设的举措
(一)深化制度，推进城乡一体化发展
1.推进户籍制度和土地制度。区别于传统意义上的城镇化，新型城镇化更多的是注重新加入的城市人口如何在生活、生产方面真正而快速地融入城市生活，而不只是单纯的城乡户籍人口的转换。因此，彭水县在进行城乡户籍转换时形成了科学有序的人口城镇化体系。一方面针对欲落户城市的农民工实行自愿转户进城的政策，允许其迁移流动；另一方面建立公平合理的宅、耕地退出补偿机制和流转机制，切实农民利益。
2.建立新型社会保障体系。首先，彭水县制定并完善了城乡就业保障机制，对所有城乡居民创造平等的就业，对进城农民及其子女给予原城镇居民同等的就业待遇，建立农民工和工人技能培训机制以及就业信息宣传平台，完善就业综合服务体系；其次，补充和完善当前农村养老保险体系，实现农村和城市养老保障机制的有效衔接；再次，加大对农村特困户的救助力度，进一步提高农村低保的最低保障水平；最后，增强农村医疗救助，允许农民自主选择参加基本医疗保险或农村新型合作医疗。
(二)构建科学合理的城镇空间布局
一个城市的空间布局是否科学合理事关新型城市化发展的全局，优化城市空间结构需要综合考虑城市地理、资源承载力以及经济发展水平等因素。基于对彭水县资源禀赋、市场、产业结构、发展战略等多种因素和条件的科学分析和深入研判，对彭水县城镇化的空间布局进行了合理规划与设计。“现今，彭水县主要按照其地理特征和资源分布情况构建了以主城为中心，以周边靛水片区、新田片区、保家片区和长滩片区为外围的‘一城四片多组团’的空间形态”；①而且，在对彭水主城整体时，全面考量自然资源、劳动力、工业聚集、地理、交通、旅游等多个变量，充分发挥或培育各片区位优势，实施综合规划与分片，加强对周边的辐射作用，完善对中心的服务功能，挖掘和其特色资源，构建主城与乡镇功能互补的合理布局体系。
(三)优化产业结构，壮大城镇经济
常言道，“进来靠制度，留住靠产业”，城镇产业经济是实现城镇化的主要支撑，因此，新型城镇化建设必须重视调整、优化产业结构，促进城镇化与工业化、信息化和农业现代化的协调共进与良性互动。首先，彭水县属于西部贫困地区，过去以发展农业为主，工业基础薄弱，产业结构单一，经济效益低下。为适应新型城镇化建设的需要，彭水县高度重视产业结构的调整，大力提升第二、三产业在城镇经济结构中的比例，着力打造旅游、新能源等新型产业的建设与发展。其次，凭借其丰富多样的矿产资源，彭水县在推进新型工业发展中还大力探索特色矿产资源深加工发展子，积极扩宽矿产交易渠道，创造工作岗位，增加经济收入。再次，扩大园区规模，放宽入驻条件，创新市场机制，盘活社会资本，做大产业集群。最后，加大农业投入力度，培育新型农业经营主体，创建和完善农业生产要素市场，加强对传统农业的现代化。
(四)重点突出旅游产业，持续打造生态旅游集散地
彭水县人文资源独特，地质地貌资源丰富，使其城镇化建设战略目标定位于打造具有民族特色的旅游中等城市具有比较优势。在探索旅游产业的发展道上，一是精品旅游，即旅游景区的魅力不在于其规模的大小，而在于其特色和建筑品位，当前彭水旅游产业开发中已充分注入民族特色风情元素和人文历史元素。二是品牌旅游，即着重对彭水现有原生态旅游资源进行品牌包装和宣传，塑造彭水独具民族风情的旅游城市形象，并通过有效的营销和公关手段，加大宣传力度，增强品牌效应。三是协同旅游，即要求彭水县在制定旅游产业发展战略、树立旅游品牌、规划旅游线、供给旅游服务和实施旅游营销时，需同黔南、湘西和渝东南已有的如张家界、凤凰古城、武隆仙女山、水韵樟江等著名景点实现无缝链接，高度融合。
三、彭水县城镇化建设取得的成效
(一)综合经济实力得到提高
自推行新型城镇化建设以来，彭水县经济发展呈现良性增长趋势。彭水县第十六届人民代表大会第三次会议报告中指出：“2012年，彭水县全年实现地区生产总值85.8亿元、增长11.4%，社会消费品零售总额38.3亿元、增长16.1%，城镇化率大幅提升”。②彭水县城市经济获得平稳较快发展主要得益于制定了放宽城市经济投资，积极引进商贸企业，大力扶持民营经济、微型企业和个体商户等城镇化政策，并以此为基础调整了城市消费结构，增加了城市消费总额，彭水县经济综合实力达到了一个新的起点。
(二)产业布局已具雏形，特色产业初具规模
跟往年相比，彭水县在进行新型城镇化建设中重点调整了各个产业在经济发展中的比例，特别是在对非农产业比重的调整上有了很大的突破，着力推进经济发展方式转变，厉行节能减排。产业布局日趋合理：彭水电站全面投产，页岩气开采进展顺利，工业园区基本成型，特色农业初具规模，以阿依河、摩围山、乌江画廊为轴心的等特色景区相继，随着重庆百货和重庆银行的入驻，商贸服务和金融服务体系已初步建成。
(三)城乡面貌明显改观
不同于以往“个体户”的城市框架，彭水在综合考虑城市地形、资源等因素上，为实现与主城周边乡镇相互扶持、共同发展的目标，对彭水的城市框架进行了更为合理的规划和调整。加强了主城与周边乡镇的互联互通，推进了城乡同步、协调的发展。实施了一系列主城工程，成效突出：防洪护岸综合整治工程基本完工，山谷公园完成，绍庆广场建成投用，乌江五桥竣工投用；加大了对主城危旧房的和街道绿化建设的投资。值得一提的是，县城的垃圾中转站和污水处理厂相继竣工运行，从根本上保障了城市的改善，以及县城水利工程的完工使用保障了居民的饮水安全。
(四)社会民生得到持续改善
彭水县在进行城镇化建设的同时始终把改善民生作为加快城镇发展的根本导向，不断加大民生投入力度。城市教育的发展好坏是一个城市社会民生发展现状的重要体现，彭水县近几年在主要教育基础设施上进行了大刀阔斧的整顿和建设，相继修建完工了彭水一中、实验中学等几所高质量教学，并对教育资源进行了公平、合理的分配，提高了城乡教学质量。另外，在医疗方面，彭水医疗大厦的投入使用缓解了城乡居民看病压力；农村医疗、养老保险和最低生活保障已基本实现全覆盖。
四、对西部中小城镇新型城镇化建设的思考
(一)引导与市场主导相结合的新型城镇化动力模式
科学界定与市场在小城市城镇化过程的边界、职能和角色事关城镇化成败大局。实践经验表明，大包大揽抑或完全市场都无益快速推进新型城镇化。一方面，城镇化就其实质而言是土地、劳动、资本、技术、信息和管理等生产要素在城乡之间的重组，因此，资源配置效率的高低直接取决于能否充分发挥市场机制的基础配置作用。创立完善的金融市场、要素市场和产品市场，是破解小城镇建设的资金缺口、就业缺口和产业缺陷的根本途径。但另一方面，市场又无决城镇化衍生的诸如战略定位、功能规划、产权创新、、社会保障、公共品供给等社会问题，介入也就成为不可避免的事。它通过行政、法律与经济手段，制定科学合理的小城镇发展规划，设计各类切实可行的激励机制，给予新进城镇人口以充分社会保障，提供必要的公共物品，真正做到在营利性项目面前不越位，在非营利性项目面前不缺位。
(二)规划先行的新型城镇化建设的管理
科学的城市规划，既可以提升城镇化的质量和品位，又可以降低城市运行的成本。主要涉及：一是规划的先导性、战略性、严肃性、科学性和全局性，切忌试错性、权变性、随意性、策略性和狭隘性；二是立足城市群，纵向分析其行政资源，横向评估其地缘优势，合理定位城市功能与发展目标，做到同其他城市在基础设施上互联互通，在产业和功能上优势互补；三是合理划分商务、住居、产业、基础设施、公共事业和生态休闲娱乐等城市功能集聚区，科学规划其城市空间布局；四是合理规划综合交通网络，实现承载外联功能的大交通网、承载市民日常出行功能的内部交通网以及承载衔接过渡功能的换乘枢纽网“三网”合一。
(三)城镇化建设融资渠道多样化
对于地处西部的中小城市来说，其财政收入无法承受城镇化建设的投资需求之巨，因此，在我国大部分地方尚不能发行市政债券的背景下，其市政建设融资的方式、渠道及其成效直接关系到我国城镇化国家战略的成败得失。一是充分发挥社会资本的积极性，全面推行公私合营模式(即PPP，PublicPrivate-Partnership)，但也要深入进行公共服务定价制度，严格遵循利益共享、风险共担原则，防止BT、BOT、BTO、BOO、TOO等PPP模式沦为地方性债务。二是规范土地管理，用好土地出让金，合理分配因动迁、城市规划、“七通一平”和市场供求等多因素形成的土地溢价，充分保障农民的价值和，防止开发商独享和国家资产流失。三是规范投融资平台的行为，发挥投融资平台的作用，合理控制平台数量和规模，确保平台财务状况运行规范、健康，适时对平台转制。四是硬化地方预算约束，明确地方债务上限，强化地方资产负债表的透明度，尝试构建地方信用评级体系。
(四)走集约、和谐、健康的绿色城镇化道
基于国情和资源禀赋状况，我国新型城镇化建设只能走集约城市、和谐城市和健康城市的发展道；而西部小城镇建设因资源的非均衡性短缺承载着巨大的资源和压力更凸显了上述判断的合。因此，一方面，西部小城镇要想利用城市有限资源创造出更大的收益就必须充分把握和理解城镇建设中的集约，彭水县山多平地少，县城幅员面积小，可利用开发的土地资源非常有限。因此，必须探索和实施集约型城镇化模式，节约资源和提高资源利用率。另一方面，一个城市如果一味地重视经济的增长，忽视人与社会和自然的关系，必然会出现发展失衡的现象，因此彭水县在进行城镇建设时除加大对经济建设的投资外，还须高度重视科技、教育、文化、卫生等各项事业的和谐发展。并且在加快工业化过程中，要特别注意解决好污染问题，尤其要加强对工业污染和城镇垃圾污染的治理，减少城镇建设与发展之间的矛盾，提高城镇人居质量和完善城市服务体系，把城镇化进程与建设社会主义和谐社会的进程统一起来。
(五)因地制宜突出城市特色，文化塑造城市
没有完全相同的两个城市，自然、历史和文化的差异性赋予不同城市以不同特色。一个城市因地制宜选择能展现自身特色、符合自身需求的城镇化发展径，实现对本土自然、人文资源的高效利用，突显自身特点和优势，发展特色经济，创立特色品牌，带动相关特色产业的发展，这才有助于该城市竞争优势的形成和发展。彭水县是一个由苗族、土家族为主，多个少数民族组建而成的小城市，拥有丰富的自然景观和悠久的历史文化，旅游资源总量和品质居渝东南之首。因此，正是依靠这得天独厚的自然、人文和历史资源条件，彭水县才制定和实施了打造西部具有民族特色的精品旅游城市的城镇化发展战略，此战略旨在把旅游业培育和打造成彭水县新兴支柱产业之一，并做强做大这一产业，使之成为推动彭水整体经济增长、提升城市软硬实力的发动机。
城市文化体现了一个城市的历史和现代文明的进步，“城市则是城市文化的，是城市各种文化主流的集合体”，③二者往往共同体现在一个城市的人文价值和设计中。因此，塑造和培养城市文化和城市是促进其城市发展、提高城市综合竞争力的核心。彭水县在进行城镇建设规划时，深入研究了涵盖“民族融合”、“多元价值”和“原生态”等元素在内的城市文化，历练出“人文”、“包容”、“绿色”、“增长”的“八字”城镇化发展和城市，并在地方教育事业中大力宣传和普及这一，借此塑造居民的世界观、人生观和价值观，提升居民整体素养，提高居民对城市文化更全面、更深刻的认识，最终使“城”的发展和“人”进步合二为一。
注释：
①陈航《科学制定方案、统筹做好城镇建设》，载于《彭水日报》2012年5月24日第96期。
②刘峰《工作报告——2013年2月27日在县第十六届人民代表大会第三次会议》，载于《彭水日报》2013年3月7日第287期。
③张景秋《城市文化与城市：规划中的辩证统一》，载于《规划师》2008年第11期第10至13页。
作者简介：罗文宝(1969-)，男，四川巴中人，四川大学经济学院经济学博士研究生，长江师范学院管理学院教师，研究方向：制度经济学、农业经济；张婷婷(1994-)，女，重庆酉阳人，长江师范学院管理学院公共事业管理专业学生，研究方向：农村公共管理。
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《与战略》2014年第9期
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